简介喀麦隆公共合同订立制度的变迁

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<article><section data-type="rtext">撒哈拉以南非洲国家大多是以原材料（可可、咖啡、棉花、花生、烟草、茶叶等）出口为基础的外向型经济。之所以称为“外向型经济”，是因为供出口的原材料价格由发达国家单方面制定，所谓的“贸易条件的恶化”即由此而生。2006年，原材料出口价格暴跌，撒哈拉以南非洲随之陷入经济衰退，其中大部分国家被迫求助于布雷顿森林体系相关机构（国际货币基金组织、世界银行），以应对经济危机。喀麦隆也不得不向国际货币基金组织求助，后者于1987年起在喀大规模实施“结构调整计划”，以应对经济危机对喀社会造成的恶果。国际货币基金组织提出的建议主要包括：国家退出生产性行业（这意味着国有企业和混合所有制企业的私有化），对银行、保险、社会保障体系进行改革，践行“良治”并使公共合同订立制度透明化。公共合同（marché public / public procurement）是国家及其下属部门实施工程或设计、获得物资与服务、保障国家发展的特有手段。喀麦隆自1959年起实施公共合同制度，为适应社会发展，迄今经历了多种管理模式。出资方和政府共同追寻和期望的目标是最大限度地保障公共资金得到最佳利用。最初，喀麦隆设立了隶属于总统府的“大型工程局”，由总统府秘书长（部长级官员）担任“国家公共合同委员会”主席。1986年，喀组建“信息与公共合同部”。随后，根据2001年2月23日签发的第2001/048号政府令，喀成立“公共合同管理署”（Agence de régulation des marchés publics），负责管理和评估国家公共合同订立制度。2011年也即《公共合同法》出台7年后，根据2011年12月9日签发的政府令，喀成立了“公共合同部”（Ministère-Délégué à la Présidence en charge des marchés publics，系直属于总统府的副部级单位）。一、《公共合同法》：喀麦隆公共合同领域的唯一法律根据2004年9月24日签发的第2004/275号政府令，喀麦隆出台《公共合同法》，为公共合同相关法规杂乱无章的局面划上了句号。在此之前，喀公共合同相关法规主要如下：1995年6月9日第95/101号关于公共合同法规的政府令、1995年6月9日第95/102号政府令、2000年6月30日第2000/155号政府令、2000年6月30日第2000/156号政府令、2002年1月28日第2002/030号关于成立公共合同委员会及其组织结构和职能的政府令。《公共合同法》的主要特点是它以“公共采购市场自由准入、平等对待候选人、程序透明化”等原则为基础（详见该法第2条）。《公共合同法》的主要创新是它明确了业主和业主代表在公共合同授予过程中的责任。为此，部长（业主）、权力下放部门领导（大区长、省长、项目经理、国有企业或混合所有制企业总经理）都有专门的技术支持机构（即“合同订立委员会”），帮助他们在透明的程序中订立公共合同。《公共合同法》的另一大创新是“独立观察员”制度。“独立观察员”由私有企业法人担任，其职责范围是所有合同额不低于3000万非郎的项目，保障透明并平等、公平地受理投标人递交的资料（详见该法第148条）。《公共合同法》将公开竞标作为授予公共合同的原则（详见该法第7条第1款），同时将议标作为一种例外（详见第7条第2款），仅在列举出的有限的几种情况下采用（详见第29、127、128条）。此外，为保护投标人权益，《公共合同法》规定，投标人如认为其权益在公共合同订立程序中遭到侵害，可进行申诉（参见第92至96条）。二、《公共合同法》的修订人类的作品本质上是可以不断完善的。《公共合同法》实施八年后，公共合同订立制度中的相关单位已发出修订该法的呼声，认为该法已构成一大瓶颈，制约业主和业主代表有效地实施公共投资项目。赞成上述提议的人指责《公共合同法》规定了过多的步骤和监管机构，使手续变得臃肿，牵制了喀投资项目的实际执行率。他们认为，逐字逐句地实施《公共合同法》或将影响行政办事效率，使手续复杂化。也许正是由于这个原因，《公共合同法》中的部分条款于2012年和2013年得到了修订，喀政府还于2012年6月19日颁布了第001/CAB/PR号关于公共合同签订及监管的通知。三、2012年的改革：2012年3月8日第2012/074号关于成立公共合同订立委员会及其组织结构和职能的政府令（以下简称“2012/074号令”）该政府令共有6章、45条。第一章“通则”共4条，即第1至4条。其中，第2条第a款对《公共合同法》第5条第a款进行了修订，对公共合同进行了定义，并引入了“期限”这一要素；第2条第b款对《公共合同法》第5条第t款进行了修订，将“小额招标项目”的合同额上限从3000万非郎上调至5000万非郎（即大于等于500万非郎且小于等于5000万非郎）；第3条对《公共合同法》第112条第1款进行了修订，不同之处在于新的第3条仅包含a、b、c、d这4款；第4条对《公共合同法》第113条第1款进行了修订，规定为公共合同部、各部长、各权力下放部门领导、各公共机构、各私有企业和混合所有制企业、各项目设立“公共合同订立委员会”（Commission de passation des marchés publics），分别为中央公共合同订立委员会、部委公共合同订立委员会、地方公共合同订立委员会、内部公共合同订立委员会。第二章“公共合同订立委员会的组织及职能”即第5至31条。第三章“独立观察员”即第32和33条，对“独立观察员”（observateur indépendant）作出了规定。其中，第32条修改了《公共合同法》第148条和第150条，明确“独立观察员”有权监管合同额高于5000万非郎的公共合同；第33条对《公共合同法》第149条进行了修订，其中第2款规定“独立观察员”须在72小时内向公共合同部及公共合同管理署递交报告，同时将报告递交公共合同订立委员会主席，后者须在72小时内将其意见呈报公共合同部及公共合同管理署。第四章“申诉”共2条，即第34、35条。其中第34条第1款和第2款对《公共合同法》第92条进行了修订，第35条对公共合同部解决争议作出了规定。第五章“不相容性”包括第36、37、38条。第六章“其他条款、过渡条款及最终条款”即第39至45条，因不在本文的讨论范围之内，本文不作任何评论。四、2012/074号令中的改革概括而言，2012/074号令对设立“中央公共合同订立委员会”作出了规定，该委员会设在公共合同部（详见第5条第1款），旨在为公共行政部门、权力下放部门、公共机构、国有企业、私有企业、混合所有制企业倡议订立的公共合同提供技术支持。与此同时，2012/074号令第6至9条规定，在各部委设立“部级公共合同订立委员会”，在公共合同部地方直属部门设立“地方公共合同订立委员会”，具体指的是“大区级公共合同订立委员会”和“省级公共合同订立委员会”，并明确了上述委员会的职责范围。根据2012/074号令，上述“合同订立委员会”的职责范围如下表所示：<img src="https://t1.huanqiu.cn/c00d514d5f7eebe490836812ed39be68.jpg?imageView2/2/w/1260"/>这样一来，2012/074号令便取缔了《公共合同法》规定的“公共合同管理特别委员会”（详见《公共合同法》第129至133条，已废止）。2012/074号令第2条第b款调整了“小额招标项目”的合同额区间，即不低于500万非郎且低于5000万非郎。2012/074号令规定，公共合同部是“公共合同的政府主管部门”，是签署公共合同的政府部门（详见第31条）。该部有权批准议标，裁定业主或业主代表提出的议标申请。此外，该部是投标人在遇到争议时可求助的部门（详见第34条）。然而，在改革方面，2012/074号令第36条和第37条第1款之间模棱两可 ，有待澄清。最后，《公共合同法》第92至96条明确规定，投标人可在发布招标公告、资格预审、开标、公布招标结果、函告中标结果等阶段提出申诉。相比之下，2012/074号令第34和第35条像是倒退了一步。简言之，公共合同专业人士认为，2012/074号令虽然取缔了《公共合同法》规定的“公共合同管理特别委员会”——有人指责（对错暂且不论）该机构的监管使公共合同的订立程序变得繁重——但同时又将国家的大部分大型项目集中到公共合同部（详见第5条第1款）。有人对此表示担忧，认为公共合同部在公共合同方面的职责会使之变成一台重型机器，不仅不会加快公共合同的订立程序，反而会成为一个瓶颈。也许是基于上述论断，才有了2013年的改革。五、2012/074号令的局限：2013年8月5日第2013/271号政府令做出的改革2013年8月5日第2013/271号政府令（以下简称“2013/271号令”）对2012/074号令进行了修订和增补，主要修订和增补了2012/074号令的第5、6、8、10、11、29、31条。总地来说，2013/271号令加强了各部长（业主）在公共合同订立程序中的职权，同时也加强了公共合同部地方直属机构、公共机构、国有企业、混合所有制企业、权力下放地方部门的领导人及项目主管官员的职责。改革后，公共合同部的职责范围仅限于通过“中央公共合同订立委员会”管理特大型项目（详见2013/271号令第5条第1款），各部委有权通过“部委公共合同订立委员会”签订2013/271号令第6条规定的公共合同。根据2013/271号令，中央、部级和大区级合同订立委员会的新职责范围如下表所示：<img src="https://t1.huanqiu.cn/3552bcfed6818ef9e1de68182ecaf67c.jpg?imageView2/2/w/1260"/>不过，2013/271号令同时也赋予了公共合同部监督权，第31条第1款规定，政府签约部门在签署以下项目合同前，应当先报公告合同部批准：合同额为5亿至50亿非郎的公路项目、合同额为5亿至10亿非郎的其他基础设施建设项目、合同额为2亿至5亿非郎的公共建筑和设备项目、合同额为1亿至2.5亿非郎的普通采购项目、合同额为5000万至1亿非郎的智力服务项目。公共合同部的批文应在7日内下达，如不予批准，公共合同部应说明原由（详见第31条第2款），业主应整改并达到公共合同部提出的要求（详见第31条第4款）。六、结论喀麦隆公共合同订立制度的改革正在缓慢但坚定地推进。《公共合同法》颁行11年后，结合相关修订案（即2012/074号令和2013/271号令），世界银行和其他金融机构有专家认为，在公共合同领域，喀麦隆已成为非洲的样板。有些非洲国家（中非、布基纳法索、多哥、加蓬等）已开始借鉴喀麦隆的经验。然而，喀麦隆专家仍认为，有必要尽快起草一部新的“公共合同法”，将2012/074号令和2013/271号令做出的修订纳入其中。我们迫切希望，未来喀麦隆能够拥有一部兼具透明、公平、高效的法规。</section></article>

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