格鲁吉亚政府发布“格鲁吉亚2020”经济社会发展规划

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<article><section data-type="rtext">2012年10月，格鲁吉亚完成议会选举，以前总理、格鲁吉亚首富伊万尼什维利为首的“格鲁吉亚梦想”政治联盟推翻原执政党“统一民族运动党”上台主政。新政府上台后，“梦想”联盟采取各种手段维持政权和社会稳定，2013年10月“梦想”联盟赢得总统大选，马尔格维拉什维利当选格第四任总统，自此政治基本实现稳定。2013年11月，原总理、党魁伊万尼什维利激流勇退，将总理位置让给原内务部长加利巴什维利。以加为新总理的格政府将大力发展经济作为2014年以及未来几年的政府工作重点。在世界银行的参与和协助下，格鲁吉亚新政府于2014年2月下旬出台了“格鲁吉亚2020”经济社会发展规划，未来几年格鲁吉亚将努力恢复经济发展，创造更多就业机会，保障经济包容与可持续发展。“格鲁吉亚2020”经济社会发展规划概况近年来，格鲁吉亚市场经济体系面临诸多困难：国内动荡、武力冲突、能源交通封锁、高犯罪率、旧市场丧失、新市场未充分发展，一系列问题严重阻碍格鲁吉亚经济发展，经济改革势在必行，“格鲁吉亚2020”经济社会发展规划应运而生。未来几年，格鲁吉亚坚持加入欧洲一体化进程，将大力贯彻联系会员国协定及全面深入的自由贸易协定（预计2014年8月签署），力求达到惠及全体公民的包容性全面性经济增长。具体来说，2020年格鲁吉亚社会应充分尊重经济自由和财产权、保障司法独立，政府更加高效、透明，不再过多的干涉经济，大力提高市场竞争力尤其是民营领域市场竞争力，扩张外部市场，吸引外国投资，建设稳定的社会安全和保障体系，增加教育、医疗卫生等领域支出和投资，以创造更多就业机会为主，社会救济起辅助作用。
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 目前，民营领域市场竞争水平较低、人才不足及融资困难是经济发展主要障碍。为实现经济长期、可持续及包容性发展，政府需致力于以下工作：一要保持经济宏观稳定增长，建立高效行政体系，这是改革的前提；二要提高民营行业竞争力，具体包括改善投资和营商环境、支持创新和科技发展、扩大出口、发展基础设施、充分发挥格转运潜力；三要加强人力资源建设和社会稳定，包括培养满足市场需求的高素质人才、维持社会稳定、创造高质的医疗保障体系；四要加强资本运作，提高金融中介能力。（一）保障宏观经济稳定，建立高效廉洁政府。格鲁吉亚自独立以来，先后进行两次经济改革。一是90年代中叶开始的经济改革，它有效刺激了经济增长，不过改革持续时间较短，21世纪初经济停滞。第二次改革在2004年，政府力主市场自由化，进行税收和官僚体制改革。两次改革虽有效促进经济增长，但营商环境中财产权未充分保护，竞争机制较弱，不利于创新和科技发展，从而妨碍经济持续健康发展。外国直接投资未充分发挥提高专业水平和技术进步的作用，出口多样化和创造新的就业机会功效不甚明显。这是因为，外国在格主要投资资本密集型行业，劳动力需求较小。2009年格官方失业率16.9%，2013年15.1%，近2/3劳动力集中在农业领域，过去5年政府对农业未能真正重视和关注。贸易领域失衡，逆差较大，出口商品较单一，竞争力不强，这对宏观经济长期发展是一种风险。同时，经济发展未能改变贫困人口比重较大的状况，贫富差距较大。为实现经济包容性增长，必须保障宏观经济稳定发展，而实现稳定宏观经济发展首先需实现货币稳定，央行应独立制定稳定的货币政策，改善转汇机制。其次，应减少国家外债风险，财政赤字不宜超过GDP的3%。三要稳定汇率，应根据同其它国家尤其是邻国的经贸关系采用浮动灵活的自由兑换汇率。四应制定金融领域法律法规，保障高效、透明、可持续发展的金融环境。同时应创造高效的行政体系，建立政策制定、规划及评估与监督机制，大力培养人才，改革国家税收体系，改善征税环境。达到目标：2017-2020年应保持公共外债在GDP40%以下；实际有效汇率增长率低于产值增长率，对国家财政能够科学合理地进行分析、规划及评估监督，公共财政效率较大提高；基尼系数达到0.25（目前0.41）；通胀率4%（目前-0.9%）；失业率12%以下；税收占GDP比重25%；出口占50%（当前贸易逆差较大，2013年出口仅占27%）。（二）发展民营经济，提高私营业竞争力。格鲁吉亚私营业竞争力较弱，2004-2012年民营经济每年保持6%经济增长，但工业竞争力水平较低，出口多样性不足，附加值较低，新市场拓展能力不够，吸纳就业能力不足。首先，提高竞争力应改善投资与营商环境。据2014年世界银行营商报告，格鲁吉亚在过去几年成为世界经济改革的领航者之一，2014年报告显示格这一指标在全球185个国家中排名第8位。尽管如此，格在自由市场竞争、破产法及商业纠纷等方面仍存在很多问题。如报告中提及格鲁吉亚营商环境指标之一的财产注册登记格全球排名第一位，但财产保护不力及财产纠纷不能有效解决影响投资信心，格在私有财产保护、解决商业纠纷、反垄断效率、市场竞争及市场支配上能力较弱。为改善营商环境，应加大立法、制度改革，保障司法独立，提高法官素养，扩大法院权限，以加强对财产权保护；应在保证税收环境稳定的基础上吸引外资，参照即将与欧盟签署的全面深入的自由贸易协定，优化海关法，修订税法；简化征税程序，确保破产程序更加透明；保障政务公开，打造高效廉洁透明政府，改进政府工作方式；致力于建设信息化政府，目前格鲁吉亚全球信息化政府指数排名72位，位于世界中等水平。其次，提高市场竞争力需加强科技创新。当前情况下，格科技创新能力较弱，科研经费支出较少。2013-2014格创新能力指数在全球148个国家中排名118位，科研经费支出水平排名128位，最新科技运用水平排名100位，知识产权保护排名124位。格加工工业相对突出，其它工业尤其是农产品加工业附加值较低，科技创新能力不足，科研经费支出比重偏小，互联网普及率不高。加强科技创新，政府应与高校等教育机构密切配合，加强人才培养，建立广泛培训机制，增强科技创新基础设施建设，建立科研院所和实验室，加强知识产权保护（在全面深化的自由贸易协定的基础上，按欧盟标准加强知识产权的保护）。同时，吸引外国企业在技术创新、信息通讯领域的投资，引进先进技术，鼓励建立环境友好型和资源节约型“绿色经济”。提高市场竞争力还需提高出口商品多样性。2010-2012年格出口产品主要为小汽车（实际上为转口）、铁矿石、铜矿石、矿泉水、化肥及其它农产品，初级产品为出口重点。出口多样性较低是困扰拓展新兴市场的主要因素。此外，技术贸易壁垒、相关基础设施薄弱增加了出口商品成本，不利于扩大本国商品出口。格鲁吉亚应以格欧全面深入的自由贸易协定为契机，扩大出口潜力，提高一体化程度，加强对出口商的引导和外部市场情况的普及；制度上深化同贸易伙伴关系，减少技术贸易壁垒，加强交通和物流业基础设施建设；农业领域应保证食品安全、符合欧盟等潜在市场技术指标，扩大对潜在市场农产品出口。目前，格基础设施体系较为薄弱，使用效率较低。为提高私营领域竞争力，必须大力加强基础设施建设，包括交通、能源及其它基础设施体系。格鲁吉亚位于欧亚十字路口，西临黑海，是中亚通往欧洲最短的线路之一，可在转口贸易和国际物流方面大展拳脚，囿于国内市场狭小，私营领域不够活跃，格地区和国际经济活动参与度不高，因此发展基础设施是经济发展的必要先决条件。目前格鲁吉亚道路交通货运能力不足，海运及物流服务成本相对较高，无现代化物流中心。格在2013-2014世界经济论坛全球经济竞争力指数国际分配能力排名第103位，2012年格物流能力全球155个国家排名77位。农业基础设施方面，政府将着力发展灌溉系统，发展滴灌和喷灌技术，培训农民掌握先进农业技术并推广普及。吸引农业投资，发展农产品加工和储藏工业。随时保障城市供水建设，按欧盟标准建设供水系统，引进现代化垃圾处理技术，建设一定数量的垃圾场。提高能源使用效率，电力的使用和配给将按格鲁吉亚2015电力管理模式实施（GEMM2015），各项标准亦同欧盟趋同。能源领域，2013-2014年全球竞争力报告中格鲁吉亚能源供应排第52位，目前仍无法满足国内需求，电能及天然气资源等严重依赖进口，这不利于经济稳定和持续发展。国家应支持、引导能源领域开发，格境内约300条河流，每年可产电能1.5万兆瓦，格国内能源年均开发潜力约500亿千瓦时，至今每年80%仍处于未开发状态。此外，未来几年应大力开发风能和太阳能资源。除满足国内市场需求外，对于季节性电力盈余，应适时出口。交通基础设施方面，未来几年内，政府将逐步修复机场、货运码头、物流中心等，其中东西高速公路、巴库-第比利斯-卡尔斯国际铁路、库塔伊西国际机场（延伸跑道和建设货运码头）以及阿纳克里亚深水港是未来几年内优先实施项目，项目建设和使用将按欧盟标准操作。政府鼓励交通和物流领域投资，包括公私合营形式，并在一定程度上财政支持。政府将采取措施加强道路设施系统建设，建立统一数据库，积极引进现代信息技术，在保障道路安全基础上提高车速。为发挥格鲁吉亚国际中转作用，政府还将发展海上航线和路上交通，加强区域内国际合作。系列政策实施旨在将格打造成区域交通和物流中心，增强货运能力，提高区域竞争力，提高农业产值，改善城市供水系统，保障能源独立，电力适当对外出口，出口市场进一步多元化。（三）培养优秀市场化人才，维护社会稳定。人力资源工作的三个发展方向：培养市场型人才、收紧社会安全网以及发展高质社会保障体系。格目前失业率较高，2013年失业率达15.1%，实际失业率或达20%，尤其是青年人（15-19岁）失业率攀增，自2007年的27.7%增长到2012年的36.9%。就业机会少、专业不对口、职业培训较少是失业率高企的主要原因。此外，67.1%失业人口失业超过一年，2013年世界银行报告指出，长期失业状态加剧了格鲁吉亚高失业率。根据2013-2014年全球竞争力报告，格教育质量排名105位，调研和培训实用性排名130位。教育水平尤其是学前教育堪忧，全国仅46%儿童进入幼儿园，农村地区比例更低。职业技能培训未能在格兴起，民众对这一行业接受程度较低，教育体系培训也未能引起重视，教育经费支出较少，教师工资水平较低，积极性不高。为减少失业率，政府将建立市场化用人体系，加强调研，建立人才储备库；保障用人单位和求职者之间沟通渠道畅通；发展公、私中介服务；建立广泛培训机制；提高教育质量，积极引导人才进入不同领域不同区域市场。提高教育质量方面，应逐步改善办学硬件环境和课程设置，提高师资水平，引进透明的教师评定系统，鼓励引导教师队伍建设，转变培养模式和教学方法，积极引导学生进行职业规划，提高人才竞争力。培训机制方面，应建立满足市场需求的培训机制，市场导向型的灵活人才培养计划，建立区域化教育培训网络，完善融资机制，建立惠及全社会的人才多元化培训体系，建立职业规划体系。人才培养目标：2020年人才结构更加合理，职业化市场化水平更高。预计2017年失业率为13%，2020失业率保持12%以下，学龄前儿童受教育比例由当前的46%提升到80%，即既满足个人发展需要，又提高全格教育发展水平。2004年格启动“社会安全网络规划”，2006年引进“针对性社会救助计划”，在两规划指导下，社会贫困人口和弱势群体得到有效保护，然格贫富差距较大，基尼系数0.41，处于较高水平。2013年170万人口在TSA（针对性社会救助）计划数据库登记备案，约合总人口的40%，44.3万人从中受益。2012年财政支出1.41亿拉里（占GDP总量0.7%）用于TSA计划，总体来说，格贫困人口比例较高，贫富差距较大。2013年7月政府将救助金标准从每月30拉里升至60拉里，退休金（男65周岁、女60周岁）从2010年的每月115拉里自2013年9月提高至150拉里。随着格老龄化加剧，2050年老龄人口可能达到25%，政府社会保障金将持续提高。（1美元约合1.7拉里）措施：巩固TSA救助计划，完善信息管理体系；保障基本养老金建设，考虑通胀因素，保证基本购买力。预期目标：2020年达到80%贫困人口享受政府TSA救助项目，基尼系数目标为0.35，贫困人口数量大幅下降。医疗卫生保障方面，格鲁吉亚目前发病率、死亡率及致残率较高，婴儿死亡率千分之十二，大大高于欧洲发达国家千分之七的水平。2013年政府医疗卫生支出6.35亿拉里，2012年仅3.65亿拉里。2013年“全民卫生保险规划”启动，全格居民享受基本医疗，170万人为医疗保险受益人，220万人在全民医保备案登记，50万人享受私人或合作医疗保险。格鲁吉亚门诊就医人数相对较低，大多选择自我康复，仅8%的病人选择求助家庭医生，而摩尔多瓦、俄罗斯、塔吉克斯坦等前苏联国家这一指标超过40%。格鲁吉亚GDP的3%用于医药费支出，这是经合组织国家（OECD）医药支出的2倍。因医生处方不合理，病人大多选择自我康复。大部分医疗机构为私营诊所，仅10%以下为国立机构，缺乏监督管理机制和高质量医疗服务，且医疗区域分配不均。总体而言，医疗领域存在两大难题：一是医疗融资体系短缺；二是医疗服务水平较低。政府应改善医疗消费支出体系，采用全民医疗保险的形式降低医疗费用支出（2011年医疗支出占GDP9%）。为提高融资效率，政府将在全民医保范围内，统筹医疗支出，保障高效医疗服务，同时将向弱势群体及偏远地区倾斜。在改善医疗服务质量方面，一要规范医疗行业，加强审核、认证；二要对医护人员加强培训，保护病人安全，扭转病人在医患关系中的弱势地位；三要加强对诊所的规范，引进先进经验和准则；四要严格管控药品使用，防止药品滥用，对一些必需药品纳入政府一揽子计划；五要鼓励家庭医生行业发展，支持各行业各层次医生交流经验，基本保障常见病及时检查、高效治疗。格鲁吉亚计划2017年全格公民可享受医疗保险及全民健康计划（当前50%），医疗卫生支出（OPP）由目前的70％将为50％以下，2020年30％以下，医药费支出由目前的60%降至2020年20%以下，认证医疗机构2017达到50%，2020年达70%。（四）提高资本运作水平，发展金融中介。为保证2020年目标的全面实现，应至少保证年经济增长率达7%，相应地，投资增长率应年均增长10%以上。影响投资的因素有两点，一是国家无法提供足量资源吸引投资，二是金融机构无法高效发挥金融中介的作用。格鲁吉亚在2013-2014全球竞争力报告总储蓄额方面排名98位，国内市场融资能力排名126位。政府将鼓励公共储蓄，根据欧盟经验应提出透明、详尽的存款保险计划，建立养老金储备体系，加强资本累积，保障社会稳定；优先考虑吸引外资，刺激资本长期发展，利用外部贷款时应考虑货币利率浮动风险，稳定本币地位，2017年国内储蓄总额达到GDP的10%，2020年达17%。银行业在格相对完善，未来几年应大力发展非银行中介机构，以达到活跃经济的作用。同时，吸引广大中小企业广泛参与融资，目前农业领域融资较困难，缘于农业基础设施相对落后。资本市场不发达，公司股份和合作债券是其主要诱因，大多公司选择向银行贷款。原因包括：一是股票市场波动较大，费时费力，公司需努力保证其透明、公正；二是股票交易费用高，更多人选择银行贷款；三是企业缺乏经验，对股票市场缺乏了解。私人不投资企业债券或购买股票主要因为格公司声誉较差，私营领域透明度较低，股东权利无法充分保障，潜在股东对公司持续发展缺乏信心。2013年格鲁吉亚全球竞争力报告中吸引融资及企业资本运作方面排名垫底。为扭转这一局面，促进股票市场发展，应提高金融教育水平，向潜在企业或个人普及股票和债券知识，并提供技术协助和支持；按欧盟标准，采用企业问责制，提高金融市场透明度；发行长期债券，创造良好的股票债券市场环境，发展场外交易机构（OTC），保障发行市场透明、公开，成本及风险最小化，消除内幕和投机交易，充分遵守市场规则和法律法规。鼓励非银行中介机构，如融资租赁公司、保险公司、基金等发展，目前一些专家已分析阻碍上述机构发展因素，政府也将针对障碍采取相应措施。同时，信贷公司应披露更多信息，保障公开透明，鼓励更多投资者进入。鼓励企业资本投入新兴产业或高风险行业。上述行业将有较高回报率，政府将立法鼓励私人或民营企业进入新兴市场参与竞争。中小融资机构应不只为企业发放贷款，还应鼓励其融资中小企业或新兴行业。设立企业发展局，提高中小企业发展水平和经验，扩大出口潜力。针对农业领域融资难的问题，应运用各种融资手段充分发挥农村土地市场潜力，政府同金融机构合作对农业进行融资，创新农村、农民合作形式吸引投资。鼓励融资手段多样化，新旧融资机构相互合作，形成合力，增强资本使用效率，预计2017年格鲁吉亚GCR（全球信贷排名）排名100位，2020排75位。（目前126位）</section></article>

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