实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接重在建立长效机制

【学习贯彻党的十九届五中全会精神】

作者:中国社会科学院贫困问题研究中心主任、研究员 吴国宝

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(后面简称《建议》)把不断巩固拓展脱贫攻坚成果、扎实推进乡村振兴战略列为“十四五”时期经济社会发展的主要目标,将实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接作为未来五年全国农业农村发展的重点任务。

《建议》中提出的实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,包含了远比字面含义丰富的战略意涵,是对未来五年甚至更长时间全国农村减贫和发展战略及其路径的谋划,为今后推动减贫战略和工作体系平稳转型,统筹纳入乡村振兴战略。

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,需要全面理解《建议》中论述问题的战略意义,准确把握实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意涵和内在逻辑,关键在于建立巩固拓展脱贫成果的长效机制。

巩固脱贫成果是实现有效衔接的前提和基础,是一项长期任务

巩固脱贫成果是一项长期的任务,需要予以高度重视。巩固脱贫成果意味着脱贫人口收入水平能够保持稳定、“两不愁三保障”成果能够稳固、脱贫人口返贫和新生贫困现象得到有效控制。要巩固脱贫成果,就必须巩固为脱贫成果提供支持的物质基础和制度保障。其一,必须巩固和加强物质及经济社会基础,这包括支撑脱贫户收入的产业、就业等经济基础及相应的创收能力,支撑“三保障”的基本公共服务以及支撑产业、就业与基本公共服务的基础设施等,尤其要做好易地扶贫搬迁后续帮扶、脱贫地区特色产业可持续发展和稳定就业等方面的工作。其二,巩固脱贫的物质和经济社会基础,必须建立和完善保障这些物质和经济社会基础有效运转的长效机制。其三,巩固脱贫成果需要稳定脱贫人口对政策和帮扶工作的预期,过渡期内,要严格落实“四不摘”政策。其四,巩固脱贫成果还必须传承和发扬从脱贫攻坚工作中凝练出的精神,继续提升扶贫对象的内生动力、维持帮扶单位对脱贫人口的关爱、传递社会对弱势群体的爱心,继续传承和发扬脱贫精神。

巩固拓展脱贫成果是乡村振兴的实现路径,也是实现有效衔接的基本战略

脱贫县的乡村振兴要以巩固脱贫攻坚成果为基础,通过拓展脱贫攻坚成果来实现同乡村振兴的有效衔接。从这个意义上来看,巩固拓展脱贫攻坚成果应该包含4个方面的意涵,一是提高脱贫攻坚的标准和质量,不断提高包括脱贫户在内的农民收入和民生保障水平,提高脱贫人口和脱贫项目的质量,推进脱贫地区接续发展。二是拓展脱贫攻坚的受益范围,将原来只有扶贫对象享受的优惠政策和福利,如教育、健康保障等方面的政策优惠范围适当延伸。对防范脱贫攻坚中的“悬崖效应”、优化乡村振兴的社会环境具有重要意义。三是根据乡村振兴战略目标的要求拓展发展领域,推进乡村振兴。四是将脱贫攻坚中对乡村振兴有价值的发展及治理经验,包括管理体制、治理机制和政策等,融入乡村振兴,最终实现融合。

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接需要国家减贫战略转型

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接有两大任务。一是通过巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,探索脱贫县乡村振兴战略和路径选择,实现县域发展从脱贫攻坚向乡村振兴的过渡和衔接;二是从国家层面看,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,要实现国家扶贫战略从精准扶贫精准脱贫战略转向乡村振兴新战略的衔接。通过探索巩固拓展脱贫攻坚成果的制度安排、实现路径,总结在乡村振兴战略下国家巩固脱贫攻坚成果、缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距,从而达到共同富裕的战略支持。

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是动态的探索过程

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是动态的,也是一个不断探索和完善的过程。其过程涉及到多个重要方面,如领导、组织和治理制度的调整,脱贫攻坚政策的退出和调整,脱贫攻坚形成资产的清算和处置等等。这些问题都需要组织不同类型的脱贫地区开展试验,总结可行的方案,根据各地的条件,先行先试、分类推进。

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接关键是要建立长效机制

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,关键在于建立巩固拓展脱贫成果的长效机制,加强减贫法治建设。

一是建立低收入人口和欠发达地区帮扶机制。建立低收入人口和欠发达地区帮扶机制,需要明确低收入人口和欠发达地区帮扶在国家扶贫战略和乡村振兴战略中的地位,明确低收入人口和欠发达地区帮扶原则、主要帮扶方式、资源保障机制以及相应的领导和责任机构、治理体系。

二是结合乡村建设行动,建立和完善脱贫地区基础设施管护制度。脱贫攻坚期的交通、水利、能源、通信、环境等基础设施,是巩固拓展脱贫成果和推进农业农村发展的物质基础,需要尽快建立和完善脱贫地区基础设施管护制度,明晰各个基础设施项目的产权和管护责任,确定合适的管护形式和制度,明确管护经费来源。

三是建立扶贫项目资产运营、管理和分配制度,推动特色产业可持续发展。脱贫攻坚期间投资建设了大量的归集体所有且形成固定资产的基础设施、公共服务设施及扶贫车间、扶贫基地等扶贫项目。这部分资产的产权、收益和分配不仅影响资产的安全,也影响脱贫攻坚成果的巩固。需要建立健全扶贫项目资产管理体制和运行机制,构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的扶贫项目产权制度,切实维护农村集体和农民群众的合法权益。

四是建立和完善低收入人口和欠发达地区的就业支持和保障制度。为有劳动能力的脱贫和低收入人口提供就业支持和保障,事关脱贫成果的巩固拓展。应该在推进包容性充分就业战略、总结已有就业扶贫政策的基础上,探索、建立和完善脱贫和低收入人口就业支持和保障制度。继续为脱贫和低收入人口提供就业技能培训,促进就业信息分享;继续在东西劳务协作、创造就近就业机会、分配等方面向脱贫和低收入人口倾斜,同时建立包括农村劳动力在内的失业保险和就业救助制度,加强就业保障。

五是建立和完善基本公共服务供给和提升保障制度。要巩固拓展义务教育、基本医疗保障成果。建立和完善基本公共服务供给和提升保障制度势在必行,为此首先需要建立和完善基本公共服务供给和保障机制,使城乡和区域均等化程度不断提升,并建立和完善相应的责任体制、经费保障机制、资源相对均衡配置机制以及监测评估机制;建立和完善保障脱贫地区、脱贫人口、低收入人口和其他脆弱人口基本公共服务供给的长效机制,特别是在基本公共服务的基础设施建设和配套、运行经费、资源配置和能力建设等方面。

六是完善社会保障和社会救助制度。养老、医疗等社会保障和低保、特困人员救助供养、医疗救助、教育救助、住房救助等社会救助,是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要制度保障。要完善和加强社会养老保险、基本医疗保险在巩固拓展脱贫攻坚成果中的基础性作用,根据发展水平和财政能力逐步提高保障标准、优化支付程序、增加使用和支付的便利性;加快社会救助法的立法、完善社会救助法对脆弱群体的救助标准、程序和管理,更好地发挥社会救助在巩固拓展脱贫攻坚成果中的基础性和补充性作用。

七是完善东西协作扶贫等社会扶贫制度。东西部扶贫协作和对口支援、社会力量参与帮扶,是具有中国特色且行之有效的社会扶贫制度,在我国脱贫攻坚任务中发挥了重要的积极作用。要在总结已有经验的基础上,根据协作互助、共赢、奉献相结合的原则,建立和完善东西部扶贫协作和对口支援的长效机制。通过完善准入、税收减免、信息共享、购买服务等政策引导,逐步建立和完善个人和社会组织等社会力量共同参与扶贫的长效机制。

八是完善防止返贫和新生贫困监测帮扶机制。减少和防止已脱贫人口返贫和滋生新的贫困人口是巩固脱贫攻坚成果的内在要求。《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》确定了防止返贫机制建立的基本原则和防止返贫的帮扶措施。现在需要根据脱贫攻坚任务完成后新的形势,结合已有的试点经验,完善防止返贫和新生贫困监测和帮扶机制。重点是进一步明确和动态调整返贫和新生贫困监测和帮扶的对象和标准,优化监测和帮扶对象确定程序,细化和规范监测数据来源和质量控制,完善帮扶措施并提高多种帮扶措施的协调性。

九是建立易地扶贫搬迁脱贫人口的基层治理和社会融入帮助机制。在做好易地扶贫搬迁脱贫人口的就业、创收和基本公共服务保障等后续帮扶工作的同时,建立易地扶贫搬迁脱贫人口的基层治理和社会融入帮助机制也显得尤为重要。要加强和改善易地扶贫搬迁集中安置社区的基层组织建设和制度机制建设,使搬迁脱贫户的需求和诉求能够得到合理有效的满足。同时通过建立和完善搬迁人口社会融入帮助机制,让搬迁人口尽快完成再社会化过程。

十是适时加快推动扶贫的法治建设。法治化建设是巩固脱贫攻坚成果、实现扶贫制度化规范化的基础性工作。我国要加快推进扶贫开发法治建设,通过扶贫立法确定我国扶贫工作的长期性,界定政府和社会等不同主体在扶贫中的法律责任,确定扶贫的主要方式及资金保障,规范扶贫治理和扶贫主体的行为。

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