城管打死人事件引城管存废之争 立法受期待
http://www.huanqiu.com 来源：法制日报 网友评论条进入论坛 2008-01-21 07:43
综合行政执法机关应以维持社会秩序作为主要职能。然而它的管辖范围又该如何划分？
熊文钊介绍说，综合行政执法的管辖范围包含三个标准：
第一，没有违反治安管理秩序却又影响公共秩序的轻微的行政违法行为。综合行政执法机关应该与警察机关一起构成维护公共安全和公共秩序的两大支柱。警察机关侧重维护公共安全，综合行政执法机关则侧重于维护公共秩序。按照这一标准，在警察权与综合执法权之间进行合理的分工，警察权的执法依据是《治安管理处罚法》，而没有纳入该法规定的其他轻微行政违法且影响公共秩序的行为应单独予以立法规制，制定《综合执法法》或者《社会秩序法》，由综合行政执法主体执行；
第二，该轻微违法行为发生在公共场所。所谓的公共场所，是指提供不特定的公众使用的场所，而不是指提供特定主体使用的场所，包括街道、公园、河川、广场等。在公共场所必定需要一定的公共秩序，如果该轻微违法行为发生在私人自治和社会自治领域，则并不需要公权力机关的干涉；
第三，该轻微违法行为的“轻微”，除了在程度上不够成治安管理秩序的违反之外，还应该指其专业水平不高。也就是说，十分专业的违法行为需要单项执法部门去处理，综合执法部门能够集中处理的是不那么专业的违法行为。比如说，环保部门的执法一般来说涉及到十分专业的环境监测技术，但是如果涉及到晚上施工工地的噪音这种简单的环境问题，便可以将其纳入到社会秩序的范畴内，交由综合执法机构去解决。
内部应实行职能分离
据了解，北京市城管综合执法局设有执法总队，执法总队作为市局的一个直属执法队伍。
综合行政执法机关实行内部职能分离，其内部设置按照“局队分离”的原则予以设置。北京市城管综合行政执法局的经验值得推广，按照“局队分离”的原则，执法局负责行政案件的审理和裁决，而执法队则专门负责执行。
根据“职能分离”和“局队分离”的原则，熊文钊建议，综合行政执法局的人员配备应该相应分为行政执法官和执法队员。
综合行政执法局配备若干具备相当专业技术知识的行政执法官(设立行政执法官的资格准入制度)，负责审理案件和作出行政处罚决定，执掌行政执法程序进程，这些行政执法官都享受公务员待遇；而在各级综合行政执法局所配备的执法队，执法队员可通过向社会公开招聘等方式，录用品行端正、身体健康、适应行政执法要求的人员充任执法队员，执法队员实行事业编制，负责实施行政调查和行政强制。并且，在行政执法官和执法队员之间建立流动机制，执法队员经过培训、通过资格考试合格，便可成为行政执法官。
应建立全国统一的执法队伍
按照设想，综合行政执法依照法律的规定可以属地管理，经费和人员都由当地的县级以上人民政府管理，但综合行政执法局的基本结构和行为模式应该由法律予以统一规范。
与会专家建言，各级政府应当支持相对集中行政处罚权机关依法履行职责，并从机构设置、人员编制、执法经费方面予以保障。从城市管理执法的特点出发，应当考虑全国城市管理执法人员统一着制式服装和佩戴执法标识问题，将其纳入国务院允许的着装范围。在保障城市管理行政执法人员依法履行职务的人身安全方面，大中城市政府可以借鉴沈阳市的经验，由公安机关在城市管理行政执法机关设立派出机构，依法履行公安机关在城市治安管理方面的职责，从而与综合行政执法形成相互协助、相互配合的良性互动机制。
熊文钊指出，要加强对综合行政执法机关的人事领导和业务培训，建立一支有力的执法队伍，同时要提高行政执法人员的法律意识，提高法律知识水平。对于专门执法人员应该建立资格准入制度。为了保障执法有效、公正合理，应当在经济上保障综合行政执法机关的经费来源。各地财政应有综合行政执法的专项经费，认真执行处罚与收缴分离的法定原则。应当配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备，树立规范执法的良好形象。同时，要加强程序制度建设，提高执法人员的法律政治素质和业务素质。
期待建立全国性统一城管立法
正如很多人期盼着，在城管执法过程中引入一套听证程序那样，很多人也在热切地期盼着，全国性城管执法统一立法早日被立法机关提到议事日程。
去年“两会”期间，全国人大代表常金月表示，当前城市管理体制发生了较大变化，一些地方政府设立了城管执法局。但是，城管人员的执法并不规范，主要原因在于法律不规范。例如城管执法职能、执法范围、执法手段等不够明确，没有具体的法律依据。城管人员在工作中处罚程度也不一致，处罚方式各不相同，影响了执法的公平和公正。
无法可依也不利于对执法人员进行监督，容易出现腐败行为，进而增加城管执法的难度。他建议，制定城管执法的相关法律法规，明确城管执法范围(执法权限)、执法职能、执法手段。同时，城管和其他行政部门的管理职能有交叉和冲突的领域应划定权限，不能形成“有利益就争着管、无利益就没人管”的局面。
这些都需要一部综合执法统一立法形式。
上海政法学院法律系主任关保英认为，行政处罚法第十六条可以说是到目前为止我国惟一的一个关于行政综合执法即所谓城管执法的控制性条款。在别的法律规范中再没有其他规定。国家应该把行政综合执法当成行政法中的一个基本制度看待，也只有这样才能全面规范行政综合执法问题。
若把行政综合执法作为一个法律制度确定下来，就不能采取以往的法律行文方式，仅在一个不相干的行政法典中写一条有关行政综合执法的条款，而应当制定一个完整统一的综合行政法的单行法典。
由于没有单行的行政综合执法的规定，导致目前关于综合执法的调控仅限制在行政处罚的综合执法中，可其他类型的综合行政执法则得不到有效控制。在传统行政执法中，综合执法中名目繁多，如联合检查组、联合执法队等，这些特殊的行政综合执法主体所行使的权力不仅仅在处罚方面。有的综合执法机关可以行使收费权，有的则可以行使摊派权，有的还可以对财产行使强制权。那么，处罚以外的这些广泛权力一旦侵害相对一方当事人就没有相应的制度保护其合法权益。
一个法律上的障碍是，立法法所调控的是规章以上的法律渊源，对以规范性文件出现的行政法渊源则没有相应规定。
然而，行政综合执法机关的设立大多是以规范性文件的形式出现的，例如，“联合检查组就是县级以上人民政府所属的两个或两个以上行政机关为了一个共同的行政目标组成行政执法小组，联合进行检查，根据具体的违法行为，共同或分别以不同行政机关的名义共同进行处罚”。由于立法法不调整规范性文件，因此，从理论上很难说这些随意设立综合执法机关的规范性文件就是错误的。那么，若制定一个系统的行政综合执法控制法这一问题就可以得到解决。
借鉴篇
城管执法中的他山之石
参加综合行政执法体制学术研讨会的很多专家建议：中国可以借鉴德国的经验，成立类似于德国秩序局的综合执法主体。
中国政法大学教授马怀德介绍道，在德国，行政处罚权主要由警察、秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执法。秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门，相对集中行使规划、卫生、工商或者环保等部门的行政处罚权。其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应将案卷移送秩序局，由该局统一作出行政处罚决定。
例如，在汉堡市的7个大区下都设了秩序局，它主要负责居民身份登记、养老与医疗保险、消防、交通、运输、兽医与食品监督、环保等相关事务；集中行使了规划、卫生、建设、交通、工商、环保等许多部门的行政处罚权，其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应当将案卷移送秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定，秩序局也可以根据自己上街执法进行执法检查，并根据获得的相关违法证据作出处罚决定。通过专门的综合执法立法，在每个城市成立类似于德国秩序局的综合行政执法主体，明确其职权范权，实现与警察职权的衔接。
如美国，海洋保护管理的执法制度，尽管立法上规定海洋保护管理方面的政策研究和审批等职能分别由美国国家环保局、国家海洋大气局等部门承担，但是海洋保护管理的执法工作则由美国海岸警备队统一负责，这支队伍具有双重身份，同时接受美国交通部和国防部的领导，平时隶属于交通部，是行政执法机构；战时则隶属于国防部，归属海军系列。
只有明确了综合行政执法机关的功能定位，才有可能从根本上为其生存、发展提供理论上和法律上的根据。
