城管打死人事件引城管存废之争 立法受期待
http://www.huanqiu.com 来源：法制日报 网友评论条进入论坛 2008-01-21 07:43
在地方省公安厅、市公安局内部设城市管理警察局，专门负责城管行政执法工作。采取城管警察执法体制有利于解决当前城管行政执法机关面临的各种难题：(1)城管行政执法人员的公务员身份问题；(2)城管行政执法主体的法律地位问题；(3)城管行政执法人员着装问题；(4)制止和制裁行政相对人暴力抗法问题；(5)暂扣没收违法物品、工具问题；(6)对行政违法行为人采取行政强制措施问题等等。但值得研究和探讨的是，采取城市管理警察体制需要对现行有关法律进行较大的修改。
设想二：地方分级管理体制的两种模式
王毅认为应当根据城市的规模和行政级别区别情况设置不同的城管行政执法体制：
一是在直辖市、省会城市和国务院批准的较大的市，应当实行二级城管执法主体体制，即市级和所属区县级两级城管行政执法主体制度。实施这种体制，区县级城管执法主体应当是在一线执法的主体，大量城市管理领域内的行政违法案件，主要由区县城管执法主体进行查处并实施行政处罚；而市级城管行政执法主体主要以业务指导为主，同时，负责检查区县城管行政执法主体依法行政的情况和行政复议等项工作，这样有利于提高城管行政执法的效率。
二是在中等规模的地级市、县级市和县应当实行一级城管行政执法主体体制。中等规模的地级市、县级市和县，由于城市规模和人口相对较少，与大城市比较相对好管理。因此，比较适宜采取一级城管行政执法体制。特别是设区的中等规模的城市，各区的城管行政执法机构可作为市城管行政执法机关的派出机构在各区执法。这样，便于城市市级城管执法主体集中优势执法力量对城市的重点部位实施强化管理，以避免分散执法、执法力量不足的情况发生，有利于强化城市管理行政执法工作。
建议篇
加大听证程序在城管执法中的运用
听证程序运用于城管执法之中，成为今年1月14日“综合行政执法体制学术”研讨会的热点问题。
来自山东城管执法一线的孔繁华深有感触。他说，城管执法过程中，最容易产生矛盾的一类人群是处在社会底层、生活较为困难的弱势群体。他们大多数是城市失业人员、失地农民、小本经营的商贩以及孤寡残病等弱势群体。这一类群体出于生存的需要和自身条件的限制需要在城市人流密集处流动或占道经营，有的甚至露宿街头。“这类人的法制观念和城市意识都不强，甚至从根本上讲就没有法制观念和城市意识。”他们不能正确的理解城管执法工作，通常会认为城管执法工作是与他们过不去，是砸他们的饭碗，是不让他们生存。因此，极易对城管执法工作产生矛盾，甚至发生暴力抗法事件。对这类城管执法相对人，城管不应该采用以暴对暴的方式，如果采用柔性执法，同时引入听证程序，无疑是化解当前症结的良药。
实际上，几年前，我国部分城管系统就开始引入听证程序。
2005年11月16日，北京市东城区城管举行首次“黑出租”听证会。
当年10月11日，一辆绿色夏利牌小轿车载着两名乘客被城管队员拦下。据乘客讲，双方商量好的车费是40元，看见城管队员后，司机主动提出：“不收你们钱了，就说咱们认识。”司机面对城管检查也矢口否认自己是黑车。
最后，北京城管执法局交道口分队建议对当事司机作出罚款1.5万元的行政处罚，并告知当事司机拥有要求听证的权利，司机当场要求听证。
听证程序的引入实质上是对相对人权利的一种救济。但孔繁华认为，目前我国城管执法过程中，听证程序还是运用较少。主要原因是，我国行政处罚法仅将听证程序局限于几种行政处罚，范围极小。城管执法工作涉及到社会的合个方面，涉及到众多的当事人，仅把几种形式的行政处罚进行听证，不利于城管执法的发展，不利于城管执法的社会公信力和工作效率的提高。
他期望能够结合城管执法的特点，从听证的适用范围和条件，听证的告知、通知制度，公开听证制度，主持人及其回避制度，抗辩论制度，听证笔录制度，听证卷宗，举证程序等等放慢，设计出一套相对固定的专门针对城管执法的听证程序。
这样可以一定程度上实现城管阳光执法，同时进一步避免城管执法与相对人产生强烈冲突。
专家建言应建立社会秩序局
在今年1月14日“综合行政执法体制学术研讨会”会议上，中央民族大学法学院教授熊文钊提出两点前瞻性的思考：一、建立专门的综合执法机构———社会秩序局，专门承担维持社会公共秩序的职责，与专门承担维持社会公共安全职责的公安局一起形成两大行政执法机关体系；二、社会秩序局内部实行职能分离，采取局队分离的模式。社会秩序局作为行政执法机关负责对违反社会秩序的行政案件的立案、调查、审理和裁决，执法队附属于社会秩序局，根据行政决定，承担对案件的立案、调查等的公务协助任务，执行社会秩序局的行政决定。
和警察机关并列为两大支柱
针对当前综合行政执法中存在的问题，熊文钊提出，对于综合行政执法体制的完善，有两条途径：一是在现实的基础上逐步改良；二是直接进行变革。但是不论是逐步改良，还是直接变革，都必须先明确综合行政执法的定位。
综合行政执法的功能目标应定位于社会公共秩序的维持机关。一个国家的公权力机关首要的使命便是保障国家内部的法律秩序，正是基于建立秩序的需要，国家建立了刑罚体系和行政法体系。
“在过去，国家依赖公安机关来执行刑罚体系和治安处罚体系，便足以维持一个国家的公共安全和公民个人人权；然而到今天，社会越来越复杂，变动越来越频繁，出现了许多国家刑罚体系和治安处罚体系所没有也无法容纳的影响正常公共秩序的行为，这些行为既不构成犯罪，也不能没有危害公共安全、构成治安管理秩序的违反，却又影响公共秩序，如工地噪音、路边摊贩、叫卖假证照、乱贴小广告、沿街叫卖盗版光碟书籍等等，对于这类街面影响公共秩序的行为，便应该纳入综合行政执法局的管理范围。”熊文钊说。
