城管打死人事件引城管存废之争 立法受期待
http://www.huanqiu.com 来源：法制日报 网友评论条进入论坛 2008-01-21 07:43
困惑和反思阶段(2005年以后)
经过几年的实践，城管执法体制理论上的缺陷逐渐显现出来，各地城管执法机关面临一些难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。2005年以来，城管执法体制变革出现了停滞甚至倒退的现象，引起全国一片反思之声。大家从初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。困惑和反思是建立一种新的行政执法体制必然要经历的阶段。在反思和批评中，思路可能被打开和拓展，不足之处可能被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健康、更快捷的发展阶段。
城管执法组织最初承担着五项基本职能，分别是：工商行政、城市规划、园林绿化、交通管理和市容环境卫生的全部或部分职能。这五项基本职能分别由工商、规划、园林、交管等部门划转，解决的是各单位长期解决效果不明显的问题。自2002年以来，城管执法的职责不断增加，目前已扩充到了13个方面292个案由。这其中包括施工工地的管理、城市节水的管理、城市河湖的管理，以及旅游、停车、市政等诸多方面，涉及公众生活的各个方面，甚至连“犬排便”、“冬天暖气不热”等问题也列入到了城管执法范围。在不增加人员的基础上，城管执法职责的扩充，给城管执法工作带来了巨大压力。同时，地方各城市政府在组建城市管理行政执法机关时，各行其是，造成城管行政执法体制十分混乱。呈现以下类型：
独立体 将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来(简称7+1或7+x)，跨行业配置给独立组建的城管行政执法局(城管综合行政执法局)，其特点是行政许可权与行政处罚权分离，部门之间相互分离、相互监督、相互约束。这种架构规范、稳固，具有很强的刚性，符合政府行政管理改革的趋势。但是管罚分离，在现有的政府行政体系中很多关系难以理清，权责不一致，出现新的职责不明，易使管理部门和执法部门之间相互推诿、扯皮。同时，如果不对管理部门进行相对集中的整编，在原有机构编制中出现新机构，可能造成新的机构膨胀和效率低下。
联合体 对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局(城管办)和”城市管理行政执法局(综合执法局、总队、大队)牌子，实行“一套人马，两块牌子”的管理和执法模式。其优点是在统一体系中运行，管理与执法互补，可以整合力量；缺陷是相互之间没有制约力，在制度上不能制止乱作为现象。
从属体 城管行政执法局作为二级局从属于一级局。这种体制的特点是城管行政执法局从属于建设局(市政管理局、城管办)，由一级局副职兼任城管执法局局长，并以一级局的名义执法。这种构架是原来的城建监察体制的继承与延续，在实际工作中可能有效，但不符合相对集中行政处罚权和综合行政执法的精神。
分析篇
对城管执法工作的正确评估
虽然目前城管系统出现了不少恶性事件，其形象大打折扣。但是在“综合行政执法体制学术研讨会”上，专家们还是较为客观地评价了城管存在的意义。
他们认为，城管集中执法或者综合执法的方式是对行政执法体制变革。城管执法体制改革是中国行政管理体制改革的一场巨变，是对管罚合一的行政执法体制一次“切割式”的颠覆，其革命意义，绝不亚于政府减少事权、“有限政府”的改革所具有的意义。正因如此，如何分权、如何监督、如何制约便成为非常敏感的问题，分权和监督的界限、程度一直是相关部门争论不休的焦点。
利益格局的重新分配，使很多部门对“竟敢动我的奶酪”的城管执法体制设置了重重障碍。在现有行政管理体制未彻底突破的条件下，城管执法体制的改革，打破性成分和建设性成分并存，打破已经开始，而重建却困难重重。
是实施民主政治的有益尝试。形成政府内部相互监督机制、扩大公民有序的政治参与度，是社会主义民主宪政的一个通则。城管执法体制改革直接的、显性层面的动因，是解决职权交叉、机构臃肿、队伍重叠、多头执法、效率低下等问题，理顺行政执法关系，降低执法成本，提高行政执法质量和水平；深层的、内在的动因，则是构建行政权相互监督制约、社会多元主体广泛参与的民主体制。可以这么认为，开展城管执法体制改革，不单单是调整、解决城管行政执法领域存在的问题，更重要的是通过局部试点，探索建立现代、民主、高效的行政体制。各地实践的进程显示，当前建立城管执法体制的焦点在显性层面上，重点关注机构的建立、队伍的精简、减少多头执法和执法扰民等问题，而忽视了监督的刚性和参与的民主化要求。
是对执法者执政能力的严峻考验。建立城管执法体制所确定的一系列原则和方法，打破了过去沿袭的机制，提出了很多新的课题。要实现城管执法体制改革的平稳进行，执法者必须具有全新的公共管理理念、“人本主义”的管理思路、出色的制度构建能力、超众的组织协调能力等等。所以，城管执法体制是一块“试金石”，考验着执法者的素质和能力。
每人一把号实际乱了套
在“综合行政执法体制学术研讨会”上，扬州大学城市管理研究中心主任王毅在归结城管现行体制时，形象地形容为：每人一把号，各吹各的调。
他说，依据全国大面积试点城市的成效和经验，国务院于2002年8月22日下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。《决定》的颁布，标志着城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革试点工作结束，城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革工作由此进入全国全面推进阶段。
他分析认为，我国城管行政执法体制现存的体制混乱、执法内容和范围的不统一等问题产生的一个主要原因是，上述文件的缺陷导致了地方城市城管行政执法体制的混乱，该文件规定“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门”。于是便使得全国城管行政执法系统没有中央部委的统一管理和业务指导，因此，就一个城市而言，城管行政执法体制是统一的，而从全国、全省来看，各城市间的城管行政执法体制就是分散的、不统一的。
这说明，在我国现行的城管行政执法体制中，设置中央一级的行业主管部门是符合中国国情的，不设置行业主管部门就会导致政令不通，公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。对此，我们应当看到，如果这种体制混乱的状况持续下去，必将导致执法效率的低下，违背“精简、效能、统一”的原则。所以，必须从中国的国情出发，确立该行业的中央主管部门，理顺城管行政执法体制是保持全国城管行政执法工作和谐有序发展的关键环节。
按照王毅的设想，可以建立垂直领导、地方分级管理的城市管理行政执法新体制：
设想一：垂直领导的三种模式
在国务院成立新的直属机构———国务院城市管理总局。专门负责全国661个城市的城市管理行政执法工作。该局实行垂直领导、分级管理的机制，参照国家税务总局管理体制，在省、市、县设城市管理局，设区的市在各区设城市管理分局。城市管理行政执法人员的人、财、物从中央到地方实行垂直领导分级管理。
地方省、自治区、直辖市城市管理局局长由国务院城市管理总局任命；市、县城市管理局局长的任命，以此类推由上级任命下级。这样，实行建管分开、垂直领导分级管理，有利于实行全国统一管理，步调一致搞执法，排除各种干扰、加大城管行政执法力度，促进城市经济繁荣，有利于构建和谐社会，建立创新型国家。
也可以在建设部内增设城市管理总局负责全国的城市管理行政执法工作。建设部城市管理总局同地方省、市、县城市管理局与城市管理行政执法局的关系仍然是垂直领导、分级管理的关系。这样有利于解决地方各城市管理行政执法局“儿孙满堂，上无爹娘”的问题。
另外，在公安部内增设城市管理警察总局，将全国各城市的城管行政执法队伍并入公安机关成为城管警察队伍，行使城市管理警察职能，也是一种办法。
