城管打死人事件引城管存废之争 立法受期待
http://www.huanqiu.com 来源：法制日报 网友评论条进入论坛 2008-01-21 07:43
点评：
兰州市城市管理行政执法局副局长李永忠介绍，执法局在城市管理的工作中，主要有3大职能，即服务职能、管理职能和处罚职能。目的是管理好市容市貌等具体问题，以罚代管并不能彻底处理好管理城市秩序的问题，反而会纵容乱摆乱放、占道经营等影响市容市貌的情况发生。因此，市执法局严格禁止各级城管执法机构以罚代管。
但实际上，该城管部门收取“管理费”，以罚代管的行为确确实实地在进行着，这也开创了城管管理的“新模式”，而代价就是城管的真正管理职能却在消失殆尽。
调查篇
城管到底管什么
北京城管300多项职能，百姓难知一二
职能复杂，一言难尽
“这件事城管也管啊？”在本报记者调查中，很多百姓发出这样的疑问。
据了解，在深圳，市城市管理局的职能涉及城市容貌、环境卫生、城市园林、城市绿化、风景区、市政设施、爱国卫生、犬类管理等方面，以及行使环境保护管理、水务管理、卫生管理、工商行政管理、公安交通管理、市政管理、房屋租赁管理、畜禽屠宰管理等等内容。
而在北京，城管部门除了上述类似职能，还涉及城市河湖、黑车、黑导游等相应职能300多项，而且很多方面没有必然的联系，职能比较分散。
据北京行政学院教授金国坤介绍，城管执法项目繁多的局面来自于行政处罚法第十六条的授权，即“相对集中行政处罚权”的规定。国务院设立城管机构的初衷就是开辟综合执法部门，解决多头执法，节约执法成本。大体而言，城管执法队伍的成立，对于妥善解决城市发展与城市管理之间存在的矛盾，革除行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚和行政执法机构膨胀等弊端，理顺行政管理与执法的关系，发挥了积极的作用。
北京市城管执法局是第一家经国务院批准的，按照行政处罚法第十六条相对集中行政处罚权所组建的行政城管队伍。自1998年以来，全国有300多个城市相继成立了城管执法机构。但是，各个城市不仅有自己的规定，内容上也有不小的差异。
但一致性的最大特点是，职能繁杂。本报记者对北京的一个城管队员进行了跟踪采访，从他一天的经历里，其职能的复杂性便可见一斑。
一个城管队员的一天
郭欣打开家门，疲惫地一头扎在沙发上昏昏欲睡。2008年1月16日这一天，他说他从早晨6点到晚8点，一共干了7件事。“干到最后，我都不知道我是干什么的了！”郭欣作为北京城管的一名普通队员，经历了很多无奈。
6点10分，天还不亮，郭欣出门。根据昨天领导的安排，他和队友小林到径北路的路口堵截泔水车。很多市民反映，这个地方被拉泔水的人弄得很脏。
8点20分，他们去附近一家小区劝说几户居民，将放在小区草地上的冬储大白菜搬回各自家。事情不顺利，其中两户不仅不搬，还躲在家里不出来。没有办法，郭欣临走狠狠地踢了其中一家的一棵白菜，但心想，明天还得来劝。
9点40分，郭欣自己来到辖区内一家小型服装厂，要求他们将快塌下来的广告牌修好。
10点半，他准时到单位集合，全部队员开始清查黑摩的和黑三轮。这是贯彻上级近期下达关于“严打”的精神。
13点50分，清查行动告一段落，队员集体聚餐。
15点，他和另外两名同事一起去处理事故，一辆超高货车将一处过街天桥轻微损坏。
回单位的路上，他们准备处罚几个违法散发小广告的人，追了半天，没有追上。
17点10分，他们去一家单独供暖的小区了解情况，有居民反映，这家小区物业无故停止供暖，因物业公司经理不在，事情未能解决。
18点整，郭欣准备下班，单位司机小刘拉上他一起去下一份通知。一家洗车店节水设备损坏至今未修复，但营业照常。
19点半，和小刘喝了点酒，回家。
郭欣强打精神，他告诉记者：“这一天还算运气不错，有时候，和当事人争吵甚至发生厮打的情况也不少。但明面上的矛盾比较好解决。我前两天正在一处过街天桥下面走，突然一个沉沉的软软的东西从上面砸到我的脑袋上，我用手一摸，粘乎乎的，仔细一看，不知道谁竟然用一块烤熟的红薯暗算我。”
城管职能复杂也是引发与相对人冲突的重要原因，因为相对人并不清楚城管的执法界限。专家建议，加大对城管职能的宣传也应该成为城管本身必做的事情。
城管系统开始反思
2008年1月14日，由中国法学会行政法学研究会、城市管理综合行政执法专业委员会以及中央民族大学法学院联合举办的“综合行政执法体制学术研讨会”在北京召开。
会议调查资料显示，我国的城管系统发展大致经历三个阶段：
探索阶段(1996年—2002年)
1996年3月17日，八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”行政处罚法的这一规定，为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论证，确立了相对集中行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。
实施阶段(2002年—2005年)
工作重心由理论探讨转变为实践运行，法制部门退居幕后，各地城市政府担当了城管执法体制改革的主力军。各种具有地方特色的模式层出不穷，城管执法体制变革在一个广阔的时代背景下迅猛展开。
据资料统计，截止到2005年12月底，全国已开展城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革的城市已达到308个(其中经国务院法制办批准的城市有82个，经省、自治区、直辖市等省级人民政府批准的城市有226个)，占我国城市总数的46.6%，已遍布全国。
