最近一个时期，中央有关部门负责人对地方官员在土地制度改革方面的过度反应做了一些回应，提出了这方面工作应注意的一些问题。我认为，他们的意见值得社会各界充分重视。

　　如何理解《决定》关于农村土地政策调整的基本原则？

　　我国农村土地的基本制度保持不变，国家的18亿亩耕地的“红线”不能碰，这两个方面没有放松。但《决定》对“统分结合的双层经营体制”作了新的解释，提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，这是松的表现。总体上说，中央提出的完善农村土地管理制度的原则“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”是一种结构性的政策调整，并不是整体上的松或紧。

　　《决定》提出完善土地管理制度的“16字原则”是解开集体建设用地流转等难题的根本思路。今后，相关法律修改应依据这个思路来完成。对这个原则的理解，我以为用途管制应该是核心；离开了用途管制，产权明晰说不清楚。当然，在用途管制以外，产权明晰还有其他相对独立的意义。完整地理解“16字原则”需要对以下几点有深入认识：

　　第一，应该把农民的土地承包权看做产权。讲明晰产权，就是要把农民的土地承包权做“实”，使农民拥有相对完整的土地财产权。对于没有承包到户的商业性集体建设用地，如果农民愿意并经过一定程序形成农民的决议，也应该通过股份制的办法使农民享有“按份共有”产权，并享有收益权。经农民同意，村集体才可以将商业性建设用地的地租收益用做集体公益性支出。

　　第二，政府规划是界定土地产权的重要因素。从理论上说，产权明晰是相对的。完整的土地产权应该包括使用权和收益权这两项基本权利。但在任何国家，土地的使用权会受到国家的土地用途管制的限制，所以土地使用权实际上在国家与法律意义上的所有者之间发生了分割。更广义地看，土地使用权还会受到地方政府或社区规划的制约。土地产权要明晰，各级政府的土地利用规划必须严格、稳定、规范，否则产权明晰就失去了意义。

　　第三，强调产权明晰，必须承认土地的收益权，而收益权必须体现为交易的出价权。讲一个人拥有某项财产的产权，但在财产的交易中他却没有出价权，反而把出价权交给了不拥有产权的一方，那就谈不上产权明晰。这意味着，按照产权明晰的原则，今后在土地征用中不可以由国家单方面对土地定价。显然，这意味着国家的相关法律要作出重大修订，也意味着今后在集体建设用地转移权利以及耕地变建设用地的时候，利益分配关系将发生重大变化。不可以嘴上说明晰产权，却实际上把最重要的出价权留在政府手中。