田飞龙:国家宜开放公务职系给普通港人 助其完成“身份认同再造”

2018-01-09 17:01:00 环球网 徐亦超 分享
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北京航空航天大学“一国两制法律研究中心”执行主任田飞龙

  【环球网报道 记者 徐亦超】中国共产党第十九次全国代表大会已胜利闭幕。习近平总书记在党的十九大报告中指出,香港、澳门回归祖国以来,“一国两制”实践取得举世公认的成功。对于如何准确且深刻地理解十九大报告中涉港澳部分的内容论述,看待港澳特区在国家日新月异的发展中扮演的角色。环球网记者近日专访了北京航空航天大学法学院副教授,“一国两制法律研究中心”执行主任,全国港澳研究会理事田飞龙。以下是专访内容:

  环球网:习近平总书记在中共十九大报告中强调中央要牢牢掌握对香港和澳门的全面管治权,请问您能否结合今年香港社会上的实际情况,说明在全面落实中央对港澳管治权的必要性和意义所在。“维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权”两者之间又将怎样有机结合?

  田飞龙:2017年以来,在人大关于宣誓条款释法之后,香港司法继续剥夺了4名“本土派”议员的议席,进一步确认、尊重和援引人大释法来解释本地的宣誓及声明条例,维护基本法权威与秩序,促进香港法治巩固及“反本土、反港独”的宪制保障。人大释法权即属于中央全面管治权的一项重要权能,在回归以来共使用5次,有效维护了基本法下的香港宪制秩序。关于“一地两检”方案的合法性争议,最终通过“三步走”程序予以推进,其中全国人大常委会对“合作安排”的批准决定是最关键的宪制程序,也是中央行使宪法与基本法上的全面管治权的体现。进一步,中央在推进港澳居民融入国家过程中的政策主导权与制定权、在特首选举上的实质任命权、在反“港独”方面的最终保障权,都是中央管治权的必要内容。这些事例表明,中央在香港行使《宪法》与《基本法》上的全面管治权,是“一国两制”与《基本法》全面准确实施的必要宪制保障,具有积极的制度化与秩序巩固意义。

  全面管治权不是要取代高度自治权,而是高度自治权有效运行的宪制保障与前提基础。缺少中央的合法介入,特区施政难以把握“一国两制”的完整意涵,难以全面理解基本法秩序的法理要素,难以对抗和管控香港社会复杂的反对派政治及国际干预。中央管治始终是一种保护性的宪制机制,确保香港的繁荣稳定与高度自治,起到“最终责任人”的角色。但监督与保障不是直接管治,而是与香港的高度自治相结合,支持特区政府依法施政及香港社会自行处理内部问题。在常态政治条件下,中央只保留监督与问责权力,但在非常政治时期(如“占中”、“港独”等),中央则有着合法的干预与介入之权,以确保《基本法》秩序恢复权威性和完整效力。

  “有机结合”就是要做到:其一,全面管治权是法定权力,其具体行使必须有明确法律依据;其二,全面管治权的落实需要通过立法及程序化加以支撑,这是完善与基本法实施相关之制度机制需要;其三,全面管治侧重全面监督,针对香港自治三权建立完整的监督权制度体系;其四,全面管治尊重香港优先处理本地事务的自治权利,侧重提供后盾与保障。

  环球网:十九大报告提到,“一国两制”是解决港澳问题的最佳方案,也是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度。请问您如何解读这两个“最佳”的含义?

  田飞龙:“最佳”的具体含义是:第一,作为最佳回归方案。港澳回归面临复杂的本地利益与国家利益的平衡问题,“一国两制”提供了港澳本地利益最大化同时又兼顾国家主权、安全、发展利益的宪制模式,因而是符合两种利益协调的最佳方案。偏离这一回归方案的任何其他安排要么过于“一制化”而损害港澳自身利益及不利于国家借助港澳平台的现代化与国际化,要么过度放任至“完全自治”而缺乏国家统一之实,为地区分离提供借口和便利。

  第二,作为最佳治理方案。“一国两制”法律化为港澳《基本法》,以此为主干构成了港澳高度自治的法律体系,最大化保护了港澳本地的生活方式与价值观,这就使得港澳可以延续原有的治理模式。同时,这一安排还增加提供了国家对港澳的巨大支持和引导,对港澳稳定繁荣构成基础性依托和助力。“国家买单”可以有效解决港澳发展需要的一系列危机与困难,比如1997金融危机、2003 “SARS危机”、2014年“占中”及“港独”危机。当然,国家也从回归后的港澳发展中学习了基本的现代化知识与经验,打下了自主发展的良好基础。

  第三,这一最佳安排是长期的,与“两个一百年”及民族伟大复兴挂钩。但新时代毕竟有新问题和新挑战,“一国两制”只是提供了最佳安排的制度框架与方法论,如何才实践中结出硕果,还要考验中央与香港的双方智慧。邓小平期待的“下一代人的智慧”得及时跟上,有所创新发展。

  环球网:我们注意到,像是粤港澳大湾区建设、港珠澳大桥、粤港澳高速铁路、乃至在国家力推的“一带一路”倡议中,都不乏港澳地区的身影。十九大报告中也指出,要支持香港和澳门融入国家发展大局,制定完善便利香港澳门居民在内地发展的政策措施。您认为,港澳地区在当下,应如何更好地把握国家发展的机遇?中央此举对有志于北上就业的港澳同胞而言有多大的吸引力?

  田飞龙:随着中国在新全球化中逐步取得主场地位及议程设定权,港澳的发展机遇及港澳青年的成长成才日益依赖于融入国家的方式、程度与成效。新全球化以中国为主场,这是香港近代史所未有之“大变局”。经过国家驱动,梁振英政府铺垫以及新特首接力推行,相关的区域发展战略已成为特区及社会发展的一个共识性方向,一系列的合作议题与政策规划正在开展。值得注意的是,这一次报告未提及香港在“一带一路”中的明确角色,而是强调以“粤港澳大湾区”为重点,梁振英所谓的“超级联系人”之说似乎未被中央重视和吸纳。如何理解这种论述取向呢?其一,报告指出“要支持香港、澳门融入国家发展大局”,这个“大局”首要包括的就是“一带一路”,只是基于国家整体规划,港澳只是参与者角色,而不是“超级联系人”或决定性角色,改革初期过度依赖港澳的国家发展阶段已经过去;其二,粤港澳大湾区战略是一带一路战略的子战略,作为华南地区的创新科技中心与海陆丝绸之路交汇点而起到重要的“基地支撑”作用;其三,中国的国家发展是一列定时出发的高速列车,面向新的全球化地域和空间,港澳需要与中央对表而不是相反,这在客观上提示港澳需要有发展和融入的紧迫感,误了班点自己负责。依托国家发展战略的“有序融合”是香港在一国两制新周期里的发展指南。

  中央的融合举措对北上发展的港澳青年显然构成重大利好。随着“一地两检”通过及国家对港澳居民多层次“公民平权”政策的配套,港澳同胞将更加平等、自由及便利地利用内地发展资源与机会,促成自身的职业发展与生活安排。走出香港,在更开阔的中国及中国开辟的新全球化空间发展,是港澳同胞摆脱本地发展局限、创造新的成长成就的有效途径。

  环球网:香港回归20年,人心回归始终是一项重大工程,过程也极为艰辛。十九大报告也强调,要发展壮大“爱国爱港”的力量,保证“港人治港”以爱国者为主体。您认为,我们在壮大这一团体的力量时,可以采取哪些切实可行的措施?

  田飞龙:“爱国者治港”是小平关于“一国两制”系列论述的重点之一,是完整理解“一国两制”的题眼。爱国者内部的人才培养、论述更新及选战和治理梯队及技战法的提升都还有很大空间。“发展壮大”爱国爱港力量还有诸多课题需要研究。同时,爱国者治理继续是一个具有统战内涵的、适当开放的概念,允许符合基本爱国标准的本地精英人才加入管治队伍,甚至进一步进入国家权力体系,兼容、吸纳和培养本地精英服务国家,贡献港澳。

  发展壮大这一群体及保障爱国者治理,需要进行相应的改革与完善:其一,更新“统战”观念,保持“爱国者”体系的适度开放性和吸纳性,将中间范畴的精英人才予以制度化吸纳;其二,加强“爱国爱港”政治人才的培养与梯队化建设,建立“爱国爱港”阵营的“政治学院”;其三,在特首之外吸纳香港管治队伍中的优质人才加入国家管治架构甚至一线城市的治理架构,为爱国者服务香港之后提供进一步上升通道;其四,政府公务员架构增强对爱国人才的职位开放与晋升,逐步打破港英公务员的封闭性观念和团队壁垒。

  环球网:香港是中华民族的重要一环,习近平总书记提出的“中国梦”与香港人息息相关。有分析认为,长期以来,香港在中国内地改革开放的进程中发挥了巨大作用。然而,由于多方面原因,大部分普通港人对国家发展成就的分享缺乏实质的利益关联。请问您觉得,将来我们如何才能让普通的香港老百姓们都能切实分享到国家发展的红利,从而加强他们对国家的认同感?

  田飞龙:粤港澳大湾区就是香港“家门口”的发展红利,可以通过合作安排与灵活规划,惠及香港社会各阶层,使得普通香港人的就业、养老、医疗、置业、婚姻、社会归属与保障能够在大湾区内进行结构化统筹。随着大湾区城市治理和公服务水平的提升,普通香港人对国家的融入与认同首先从融入大湾区开始。

  此外,国家应开放公职服务体系给普通香港人,使其能够有机会担任国家公务员、外交官、士官及海外专才,通过服务国家完成个人之职业、荣誉及身份认同的再造。国家在惠港项目及政策也需要逐步摆脱对香港工商阶层的单调依赖,更多考虑香港中下阶层和普通市民,更接地气,将国家政策利益与关怀输送到最需要的家庭及社区,引发和培育香港基层社会的认同与接受。

  环球网:十九大报告中也对港澳明确提出了“履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任”的要求。有声音认为,履行宪制责任,首要的就是香港须对《基本法》第23条进行本地立法。请问您对此持何态度?您又如何看待国家近年来在港澳特区愈发突出强调维护国家主权、安全和发展利益的重要性?

  田飞龙:首先,关于推动“23条立法”,无疑系特区政府的宪制性责任,林郑此前的相关表态也明确待今后社会条件成熟时便会推行,而中央政府则是希望吸取近年包括“占中”运动及“港独”风波的相应教训,通过“23条立法”来弥补国家安全在香港的制度漏洞。但是,是否立即启动,相信中央政府及特区政府亦会审慎地去研判,包括创造有利的社会氛围,以及向香港民众解释清楚国家安全系义务而主要不是一种权利。23条授权于特区政府的宪制内涵,已被明确为是应尽的义务,香港居民亦不能成为不承担该义务的中国例外群体。而有一点需要明确的是,国家安全立法主要针对的是直接、严重地危害国家主权、安全、发展利益的行为或团体,有着清晰的规制对象和法律标准。至于普通市民的政治自由尤其是言论自由,在香港法治之下,其实并不会受到任何损害。相反,国家安全的法治保障完善之后,香港会更加安全及具有吸引力,“香港民主化”亦可在一个中央更加信任及有保障的宪制条件及精神氛围下从容讨论及开展。

  我认为,相关各方在推行23条立法的过程中,应当将其法理性和必要性普及明确,同时也有必要在香港全社会展开一种针对中国宪法及历史、政治的再教育,逐步消除香港人内心对国家与体制的根本偏见及恐惧感。而唯有在上述的准备工作均完成之后,那么届时,才会有足够保障及支持特区政府推动23条立法的社会及民意基础。民意若可理解及认受,则反对派和外国势力的操作空间就大大限缩了。

  “23条立法”同香港的政改及普选等政治话题具有高度关联性,因此,特区政府在推行此一政治性、敏感性强烈的立法项目时,为了更好地平衡香港的政治生态及社会舆论,亦需要适当地为重启政改的时间表及路线图进行细致的再规划,让香港民众看到其民主化还有再进步的余地。采用民主化同国家安全立法进行适当关联和捆绑的方式,也许特区政府的推行过程会更加有利于此项工作的完成,而单纯地只推行23条阻力仍然很大,也很难简单跨越2003年的失败陷阱。故早期的教育解释和社会氛围的铺垫及在重新民主化、重启政改方面与23条的并联思考,以及对香港民众质疑的积极回应,皆是特区政府工作当中需要着力及讲求智慧的。推进23条立法是国家大事,也是特区责任,但需要用巧力,拼智慧,尽诚意,敢决断,勇担责。

  其次,关于反“港独”及国家安全维护的宪制责任,十九大报告没有专门提及“港独”而提及了“台独”,港媒对此多有关注和疑问。难道是中央认为“港独”问题已经解决了?其实不然,9月初香港中文大学的民主墙“港独”事件以及近期港独力量“重返校园”的社运动向,以及“港独”与“台独”的密切互动,表明这个问题并未得到真正的解决。

  不过,如下一些理由决定了中央在“港独”问题上的基本立场与取态:其一,“反港独”已经常态化,成为中央及涉港工作部门的基本任务,同时取得了积极的阶段性成效,因此没有必要再专门提及;其二,新特首在竞选纲领与施政纲领中清晰表明了“反港独”的社会治理措施与立场,中央需要支持特区政府依法施政;其三,2016年底人大释法以来香港司法的自我调整,尤其是在“港独宣誓案”、“旺角暴乱案”和“占中改判案”中对国家利益与公共秩序的法理肯定与兼容保护,显示出香港司法对反港独及维护香港稳定的积极宪制功能;其四,香港社会的“港独”余波(比如“港中文民主墙事件”)主要通过香港大学与社会自治(内地学生反弹反制、十大校长联合声明、香港社会舆论制衡等)形式加以解决,显示香港公民社会的自我净化能力;其五,香港社会进入一个“休养生息”期,政治性议题相对淡化或后置,反“港独”有条不紊地形成了系列化的机制和经验。

  当然,中央在香港的国家安全领域必然继续承担最终的宪制性责任,这是一种优先信任和支持香港政府及社会处理“港独”问题的补充责任。如果“港独”出现了特区政府与社会无法解决的复杂局面,中央一定会依法介入,以及时恢复《基本法》秩序与社会稳定。

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