西安被不断“开发”,是喜还是忧?

2017-04-18 09:59:00 人民日报中央厨房 分享
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  近日,西安在“区划”这盘棋中,又一次动了“兵马”——西安高新区版图继续扩大,将托管长安、户县以及雁塔区的部分村镇(街道)。

  从1991年高新区的建立,26年间,西安已拥有8个国家级开发区和9个省级开发区(据中国开发区网),是省会城市和副省级城市中拥有国家级开发区最多的城市之一。此外,还有如莲湖区的大兴新区、长安区的长宁新区以及各县自己的开发区。

  对此,坊间一直有种论调:西安的开发区太多了,而且布局较乱,存在行政区和开发区的各种“俄罗斯套娃”情况。但同时,还有一种论调认为,开发区越多经济才越活。那么,西安被不断“开发”,是喜还是忧呢?

  大西安“区”势

  今年初,西安正式托管了西咸新区;国际港务区托管新筑、新合两个街道;4月8日,西咸新区托管了咸阳市15个乡镇街道,再加上此次高新区托管长安、户县、雁塔等部分地区,这种由开发区托管行政区的模式,已渐成“大西安”的一种“区”势。

  另一方面,在格局上,西安目前已形成南有高新区、曲江新区、航天产业基地,北有经开区、航空产业基地,东有浐灞生态区、国际港务区,西有西咸新区五大新城八大经济板块环绕的布局。并且据公开报道显示:2016年,以科技创新为引领的高新区创造了900亿元GDP,占西安市GDP约14.38%;以装备制造业为基础的经开区,10年发展已将北郊“颜值”提升N档;国际港务区的“西安港”截止2016年底,累计开行了292班“长安号”;航空、航天基地科研院所集聚,正在以军民融合产业转型升级......

  “可以说,开发区是西安发展的增长极,尤其是高新区,它的综合实力已排到全国高新区的前4位。开发区先进的科技、产业、文化、生态理念已成为西安追赶超越的引领,而且陕西自贸区也都分布在这些开发区内。”从 80 年代就开始跟踪西部、陕西和西安经济发展战略问题的西安石油大学教授曾昭宁说。

  “但从实际层面讲,开发区要真正发挥它的能量,是需要在产业、资源上合理布局。也就是说并非设立的开发区越多就越好,如果布局失当,反而是资源浪费。”曾昭宁话峰一转,进一步补充说明。而持有相同观点的陕西省社科院经济研究所副所长吴刚认为,目前西安开发区的关键问题不在于数量,而在于精细化精准化特色化。“大而全、小而全的问题需要克服”,吴刚说,“特别是一些区县自己的开发区,又小又杂又雷同,还不如只做一个产业。”

  那么,西安的各级各类开发区又“忧”在何处?

  四只“拦路虎”与“两张皮”

  纵观全国新区、开发区等“国家队”的发展,这些年中,浦东新区、滨海新区等“队员”成绩斐然,而如大连金普新区、兰州新区等地则日渐式微,堪称“冰火两重天”。

  产业集聚效果初步显现的同时,据有关专家介绍,资源要素瓶颈、缺乏定位、“争宠”抢资源、权力寻租等,成了持续发展中正面临的“拦路虎”。而行政区与开发区的“两张皮”困局,也一定程度上使开发区发展出现“半身不遂”病状,不能双腿协调走路。

  ■拦路虎1:贴金“面子”

  208坊调查发现,很多地方的区位条件并不适合建开发区、园区,但客观的“缺陷”并没有击退部分地方政府的热情。“一些地方政府一味追求GDP,市市县县都想弄个‘区’,不仅可以招商引资,说起来也挺有面子。”陕西省社科院经济研究所副所长吴刚指出,每一级政府都想搞自己的开发区、新区、园区等,实际上是一种资源浪费,违背了当初资源聚合的初衷。

  更有甚者,摊大饼式的扩张也造成了一些“鬼城”。在一些开发区的产业园内,本该生机勃勃的厂房却出现了空置。“不管肚子有多大,先占着再说。”据业内人士透露,有着这样想法的领导干部也不是少数。他们大都认为,有了“区”便能享受到政策红利,越来越行政化的开发区带来的还有权力。所以,各区都要打好自己的小算盘,保住自己的利益蛋糕。

  口耳之学加上利益作祟,部分开发区的申报演变成了一场“圈地运动”。梧桐树是建好了,可没有凤凰。新区只是完成了土地层面上的城市化,而非人口的城市化。

  ■拦路虎2:腐败洼地

  作为促进地方经济发展的引擎,与其他区域相比,开发区优惠政策多、工程项目多、自由裁量权大,成了名符其实的“独立王国”。相关腐败案件也呈现高发频发态势。比如,几年来,安徽省滁州市南谯工业开发区就经历了从“发展高地”到“腐败洼地”的演变。管委会党工委原委员庆保荣、原副主任张林、原副主任张如健等3名副职领导和管委会原主任张思军、邓元松相继落马,令人震惊。

  新区是未被开垦的“处女地”,具有巨大的经济或人文环境潜力,有着天然的权力寻租空间。从多起开发区“一把手”涉腐案发现,因为管理体制相对封闭、权力边界不清、监管缺位等问题,导致腐败问题易发多发,作风也愈发官僚化。

  就像曾经辉煌一时的“政治新星”肖明辉,一位身居要职的八零后高材生,一位手握大权的洋浦经济开发区规划建设土地局副局长,在造价高达5亿元的项目中,最终没能经得住金钱的诱惑,非法收受财物逾1600多万元。

  ■拦路虎3:同质化竞争

  从政府优惠方针的大比拼中,208坊发现一些区域之间展开了一场争资源、抢红利的暗战,同质化竞争开始赛跑。很多开发区初期为追求快速发展,逮到什么项目发展什么,需求多的产业、中央倡导的产业各园区一窝蜂地上。208坊曾采访同一类型的企业,却几乎跑遍了西安的东南西北,最后惊奇的发现,某一类型的产业,比如新能源,简直就是香饽饽,产业园遍地开花。

  高新区有比亚迪,经开区就有陕汽,虽然体系不一样,但大类与很多零部件相同,南北拆分后,配套也跟着拆分,试车厂和铁路线也要建两条。在这样的明争暗斗中,产业散了。没有错位布局,形成合力,而是各自支撑展开出一样的“双胞胎”产业园,内斗消耗体力。更有些地方为吸引大型投资项目,许多新区纷纷使出看家本领,既拼政策补贴;变相出资代建厂房,供投资企业租赁等,又用优质学区与医疗环境等软实力吸引企业。

  同质相竞不仅额外耗损了各区域的资源优势,而且使新区在各自逐利中痛失多个发展机遇。各自为政互不让步的做法,大大地降低了城市群对外来商客的凝聚力和吸引力。

  可喜的是,如今陕西省已经有了协作沟通的成功案例。在安康有了西安的产业园,曲文投用“飞地经济”让产业在各地开花,西咸公交一体化等。

  ■拦路虎4:权责扯皮

  体制问题是各类开发区不能不面对的一个老问题,如何与老区协调发展是门功课。西安有经验,也有教训。

  在开发区建设的前期,坊间也流传着一些开发区与地方政府扯皮的段子。有不少内部人士向208坊透露,开发区由于以经济建设为主,GDP蛋糕做得大,但一些社会事务由行政区“打下手”似乎“吃力不讨好”,出现“好事儿在抢,坏事儿扯皮”的情况。曾经某政府羡慕嫉妒恨开发区搞得好,就带着一些人曾去企业捣乱,让开发区难堪,搞不下去。再比如现落户莲湖区的西电集团,按照规划应迁出三环之外,但区政府不放手,认为企业走了那GDP就一落千丈了,制约了城市规划与产业发展。

  两个方向:横向区划扁平整合,纵向权力垂直管理

  “工业化最终会走向城市化,开发区也会裂变为城市区。这种经济发展态势,会倒逼行政体制、机构设置的改革。”曾昭宁分析说。更有部分专家大胆推断:未来大西安,可能会因开发区所承载的追赶超越、一带一路建设的重任,而进一步“边缘化”现有的部分行政区,“区划”可能迎来一次“大洗牌”。

  ■下放行政实权,实现“区区合一”

  2017年1月,在西安托管西咸新区后不久,全市任免了一批开发区党政一把手:经开区、曲江新区党工委书记分别由李婧、吴键担任,他们有个共同的身份——市委常委。国际港务区党工委书记由李元兼任,他还有另外一个身份——市政府副市长。

  “此次人事调整,释放的信号就是从机构设置上实现垂直化,两权合一,区区合一,可以更有效、快捷、统一调动各方面资源,明确责任。”陕西省社会科学院学术委员会副主任张宝通说。

  “长期以来,开发区并未被赋予社会事务的管辖权,这在初期有利于它集中力量去做好经济。但伴随而来的征地拆迁、综合执法、民生教育等社会问题,致使开发区与行政区出现权责不明、推诿扯皮等问题。”吴刚分析说,在上海浦东新区、苏州工业园区业已形成开发区与行政区“区区合一”的形式,“在西安,高新区已经逐渐被授权一些社会事务管辖权。”

  ■上收招商事权,统一谋篇布局

  谋棋先谋局,区域产业同质化的核心或者关键,是要避免恶性竞争和内部的相互蚕食,对此,曾昭宁提出自己的建议,“就该从招商权力的上收入手,由西安市统一招商,然后进行资源分配,该转移的转移,该反哺的反哺。”他介绍说,在东部沿海一些城市,开发区的招商统一由一个叫“工经委”的机构运作,然后根据总体规划,分配企业入区。

  “避免同质竞争的另外一个办法就是要做配套”,吴刚提出自己的另一个看法。高新区要腾笼换鸟,雁塔区便配合在其园区旁建立了鱼化工业园,这样的溢出效应是与各区联动的有益尝试。“各区县如果要做自己的开发区,最好就是做大开发区的配套,或者直接产业小镇。不宜再又小又杂乱,啥都要做。”吴刚说。他认为,未来要对各城市产业发展重点方向进行了明确。比如,生物产业重点要在哪儿发展、光电产业重点在哪儿发展等等,在一些细分行业上也对于城市群内部各个城市进行了不同要求,从而推动构建产业上中下游协同配套的格局,形成整体合力。

  ■中和利益冲突,建立共享机制

   不患寡而患不公!开发区的资源整合与联动配合,关键在于利益共享机制的建立。“关于行政区与开发区、开发区与开发区的GDP核算和财政收入分配,要实现平衡。”吴刚说。

  曾昭宁也认为,所有冲突归根结底还是利益问题。不仅在开发区与行政区的GDP和财政收入分配,也在于开发区与开发区之间,都有可能产生利益分成问题。208坊调查了解,有的开发区甚至跨了几个行政区,而曾经西安某国家级开发区与所处行政区发生激烈冲突,就是最后分成为开发区8:行政区2,利益悬殊过大导致。

  拿破仑行军必有两队,一支负责杀敌,一支负责运输和后勤,两腿并行。“雁塔区和曲江新区的共建就值得推广。”比如曲江新区负责招商引资做品牌,而雁塔区则帮助其做好城市配套等管理工作,两区利益均分,齐头并进。谁来“冲锋”,谁来“善后”就理得很顺。

  同时,有关专家也提出,区县一级开发区如果为省级以上开发区做配套,又该如何平衡与补偿他们的利益,也成为共享机制不得不思索的问题。

  “西咸新区被托管,下一步会和高新区进行整合。未来,开发区重新布局,精简冗杂繁复机制实现扁平化是一个趋势”,吴刚说。另一方面,他认为,开发区的审批政策将来会相对收紧,但这种精细化的聚合模式将以不同形式继续传承发展,比如,以特色小镇的形式作为载体。此外,产业总是与城市发展紧密相连。国家级经开区面临的主要矛盾,是产业与城市如何融合发展。

  开发区要持续存在,不可能永远是空间地域的扩张,而是如何进行产城融合。开发区的发展必须营造宜居、宜业的环境,产城融合是开发区未来的必由之路。(人民日报中央厨房·208坊工作室 王丽 王姿予 吴德峰)

责编:张金金